获取门槛过低？外国人永久居留管理条例为何引争议

来源：检察日报

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日前，司法部对外发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》(下称“意见稿”)，征求意见截至2020年3月27日。

意见稿发布后，引发多平台网友热议，一度刷爆微博。意见稿为何引发公众强烈意见？其背后原因如何？记者对近期公众关注的主要问题进行梳理。

外国人永久居留制度，并非横空出世

意见稿第1条指出，为了进一步扩大对外开放，规范外国人在中国境内永久居留管理，保障取得永久居留资格外国人的合法权益，依据《中华人民共和国出境入境管理法》，制定本条例。

值得注意的是，其中涉及到的永久居留制度并不是一项新的制度，早在1985年颁布的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》(自2013年7月1日《中华人民共和国出境入境管理法》开始实行之日起，该法废止)中就对外国人在国内永久居留进行了规定。2004年，公安部、外交部又颁布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，首次在全国范围内统一了外国人永久居留的审批标准并开始签发“外国人永久居留证”。

2012年中组部、人社部、公安部等多部门联合发布《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，规定除选举权和被选举权外，获得永久居留资格的外国人原则上和中国公民具有相同权利义务。

2016年2月，中办、国办发布《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，认为存在申请条件设置不够合理、签发对象偏窄、待遇落实不到位等问题，要求“加快制定外国人永久居留服务管理条例”。

2016年6月，公安部就《外国人永久居留管理条例(草案)》公开征求意见；当年，共批准1576名外国人永久居留，较上年增长163%。2020年2月司法部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》，再次征求意见。

永久居留资格获取门槛是否过低？

对于此次的意见稿，网友普遍担忧的是，门槛设置降低了，会导致大量外国人涌入，挤占国内公共资源。

网友所说的“门槛”变低了，其实是与2004年颁布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》比较得来的。在意见稿尚未出台前，对外国人永居事项管理一直依据该《管理办法》执行。

记者梳理发现，意见稿在申请条件方面主要有四大变化：

一是新增杰出成就申请永居。即取得国际公认杰出成就的外国人，以及上述外国人推荐的专业人才，可申请永居。

二是在经济社会发展需要方面大幅放宽任职单位和申请人条件限制。在任职单位方面，《管理办法》要求须在中央部委或省政府下属机构、重点高校、重点企事业单位、高新企业、鼓励类外资企业、外资先进技术企业、外资出口企业等任职，但意见稿放宽至重点行业、重点地区、普通高校科研机构、国内知名企业等；在申请人条件方面，从副总经理、副教授等职务职称放宽至高级管理和技术人才、助理教授、急需紧缺人才，并不再要求“连续任职满四年、四年内居留累计不少于三年”。

三是在投资申请方面，一般门槛从2004年的200万美元降至2020年的1000万人民币。

四是新增普通工作申请，普通外国人如符合学历、居留年限和收入要求，可申请永居。如博士毕业或国际知名高校毕业、工作满三年、累计实际居留不少于一年的，或重点行业、区域工作满三年、居留不少于一年、年收入不低于上年该地区城镇职工平均水平的四倍的，均可申请永居。

由此可见，意见稿拓宽了申请永居的资格范围和条件。对此，中央民族大学社会学系副教授田方萌表示：“条例略为松动了之前的严格规定，但总体上是适应中国当前的发展阶段的。”

河北工业大学文法学院教授石小娟在接受采访时表示，杰出人才、推荐制、长期工作等申请途径门槛较高。国际公认自不用说，政府、高校的推荐都很难拿到。

但仍有很多专业人士认为，意见稿在某些方面确实存在门槛较低的情况。比如，在亲属投靠方面，石小娟指出，美国优先考虑的是本国公民的亲属，而非只要是获得绿卡永久居留权的外国人都可以；在日本，外国人获永居权之前会有“获得长期居留权”的过渡，但意见稿中并未提到这种过渡，条件相对较低。此外，意见稿关于由县级人民政府有关部门受理外国人永久居留资格申请的规定，也被认为门槛过低，部分专业人士认为，至少应提高为省级以上人民政府有关部门。

对于有些人担心，获得永居权的外国人会为他们的家属办理永居资格，如此拖家带口地迁入中国，会导致外来人口激增。田方萌表示，这种担心其实是不必要的，因为意见稿第7条设置了总量控制的安全阀，即“国家建立外国人永久居留政策定期评估调整机制。必要时，经国务院批准，对外国人永久居留资格实行定额审批制度”。

管理条例不要厚此薄彼

记者发现，意见稿第41条引起网民不小的讨论，被戏称“超国民待遇”，即“永久居留外国人在中国境内工作的，按照社会保险法律法规的规定参加各项社会保险。在中国境内居留但未工作的，可以按照居留地相关规定参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险，享受社会保险待遇”。

石小娟认为，该条款的本意，是想给无工作能力的外国籍弱势群体，如老人、儿童一项基本的生存保障。但是，无工作还能享受基本的医保社保，可能有悖于中国引进外国人才建设的初衷。“中国有14亿的人口压力，一线城市千万流动人口的户籍还没有解决，中西部地区的人均收入和基础设施目标尚未实现，为外国人提供这一福利某种程度上更易鼓励外国群体形成‘中国养老热’，产生厚此薄彼的效果。”

此外，其他条款也被公众质疑存在“超国民待遇”嫌疑。比如，有网友提出按照意见稿第39条的规定，永久居留外国人对在中国境内取得的收入，可以按照规定兑换外汇汇往境外，数量没有限制。而中国公民就没有此待遇，目前个人每年外汇限额是5万美金。还有人提出，根据意见稿，获得永久居留权的外国人将不受中国计划生育和户籍制度的限制。

针对各界意见，3月7日，司法部、国家移民管理局联合召开征求意见座谈会。会上，司法部有关负责人表示，《条例》目前尚处于向社会征求意见阶段，我们将按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，对公众所提的意见建议，认真深入予以研究。《条例》在充分吸纳公众意见、进一步修改完善之前不会仓促出台。